【裁判要旨】

企业事业单位和其他生产经营者堆放、处理固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准，在同时违反《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》情况下，环境保护主管部门应适用处罚较重的《中华人民共和国大气污染防治法》对其进行处罚。

【相关法条】

1.《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条 企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。

2.第九十九条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；

3.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年）（现行有效版为2020年修订版，对应条文附后）第六十八条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：

（七）未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的；

有前款第一项、第八项行为之一的，处五千元以上五万元以下的罚款；有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款。

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年）第一百零二条 违反本法规定，有下列行为之一，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业或者关闭：

（一）产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位未依法及时公开固体废物污染环境防治信息的；

（二）生活垃圾处理单位未按照国家有关规定安装使用监测设备、实时监测污染物的排放情况并公开污染排放数据的；

（三）将列入限期淘汰名录被淘汰的设备转让给他人使用的；

（四）在生态保护红线区域、永久基本农田集中区域和其他需要特别保护的区域内，建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的；

（五）转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置未经批准的；

（六）转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域利用未报备案的；

（七）擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物，或者未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的；

（八）产生工业固体废物的单位未建立固体废物管理台账并如实记录的；

（九）产生工业固体废物的单位违反本法规定委托他人运输、利用、处置工业固体废物的；

（十）贮存工业固体废物未采取符合国家环境保护标准的防护措施的；

（十一）单位和其他生产经营者违反固体废物管理其他要求，污染环境、破坏生态的。

有前款第一项、第八项行为之一，处五万元以上二十万元以下的罚款；有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第九项、第十项、第十一项行为之一，处十万元以上一百万元以下的罚款；有前款第七项行为，处所需处置费用一倍以上三倍以下的罚款，所需处置费用不足十万元的，按十万元计算。对前款第十一项行为的处罚，有关法律、行政法规另有规定的，适用其规定。

上海市金山区人民法院

行 政 判 决 书

（2017）沪0116行初3号

原告：上海某建材开发有限公司

被告：上海市金山区环境保护局

原告上海某建材开发有限公司（以下简称某公司）因不服被告上海市金山区环境保护局（以下简称金山环保局）作出的行政处罚决定，于2017年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月9日立案受理，并于同月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

2016年12月2日，被告作出第2020160224号《行政处罚决定书》，认定2016年8月17日，被告执法人员对原告无组织排放恶臭污染物进行检查、监测，在原告厂界采样后，经上海市金山区环境监测站（以下简称金山环境监测站）检测，3＃监测点臭气浓度一次性最大值为25，超出《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）（点击左下角阅读原文可查看标准全文）规定的排放限值20，该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，依据《大气污染防治法》第九十九条第（二）项的规定，决定对原告罚款人民币25万元。

原告某公司诉称，其系以其他企业生产过程中产生的污泥为原料进行无害化处理的资源综合再利用企业，厂区内的臭气来源于作为生产物料的污泥，而原告不是污泥的生产者，被告未调查臭气来源即因厂区界址臭气浓度超标将原告认定为臭气的排放者，与事实不符；被告处罚依据的《监测报告》未清晰界定原告所属的环境空气功能区及对应的恶臭污染物厂界标准值，三类环境空气功能区已并入二类区，但不代表三类区已经取消，原告所在区域有可能适用《恶臭污染物排放标准》中三级恶臭污染物厂界标准值，同时，连续排放源排放监测采样频率与间歇排放源不同，《监测报告》也未明确采取何种采样频率；污泥属于一般固体废物，因之造成的污染应适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项及第二款的规定，处一万元以上十万元以下的罚款，但被告适用了罚款数额更高的《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定，属适用法律错误；在多个监测点位中，仅3＃监测点位臭气浓度超标，且仅系轻微超标，被告处以25万元的罚款，显有不当；此外，原告系资源综合再利用企业，享有税收优惠政策，一旦遭受行政处罚，则一定时期内无法再申请免税，且原告2016年8月处于新旧股东股权转让期间，公司新管理者未及时掌握公司情况，被告未考虑前述因素，仍处以巨额罚款，严重影响企业生存与发展。

因此，被诉行政处罚决定认定事实及适用法律均错误，处罚幅度明显不当，请求予以撤销。

被告金山环保局辩称，其作为环境保护主管部门，有权对大气污染违法行为进行行政处罚；被告对原告无组织排放恶臭污染物进行了监督监测，在其厂界采样后，经检测，3＃监测点臭气浓度一次性最大值超出了恶臭污染物排放国家标准，该事实证据确凿，原告调查时亦无异议；三类环境空气功能区已并入二类区，《监测报告》认定原告所在区域应执行二级恶臭污染物厂界标准限值20并无不当，且监测时根据现场情况对原告厂界四个点位各采集三次并取其最大值的做法亦符合规定；被告接到群众投诉后，对原告厂区进行检查并由金山环境监测站对厂区内厂界臭气和废气排放口进行采样，在收到《监测报告》后依法立案，经调查，作出责令改正通知，后经听证作出被诉行政处罚决定，执法程序合法；原告向大气排放恶臭污染物超出国家标准，被告适用《大气污染防治法》依法有据；被告作出处罚时已充分考虑了原告违法行为对环境及社会的影响、违法次数、配合调查取证情况、整改情况以及原告企业性质等因素，处罚幅度并无不当。被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，裁量适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。

结合当事人的庭审陈述和上述认证的证据，本院确认以下事实：

因群众举报，2016年8月17日，被告金山环保局执法人员前往原告某公司进行检查，并由金山环境监测站工作人员对该公司厂界臭气和废气排放口进行气体采样。同月26日，金山环境监测站出具了编号为XF26-2016的《测试报告》，该报告中的《监测报告》显示，依据《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定，臭气浓度厂界标准值二级为20，经对原告某公司厂界四个监测点位各采集三次样品进行检测，3＃监测点位臭气浓度一次性最大值为25。2016年9月5日，被告金山环保局收到前述《测试报告》，遂于当日进行立案。经调查，被告金山环保局于2016年11月9日制作了金环保改字[2016]第224号《责令改正通知书》及《行政处罚听证告知书》，并向原告某公司进行了送达。应原告某公司要求，被告金山环保局于2016年11月23日组织了听证。2016年12月2日，被告金山环保局作出内容如前的被诉行政处罚决定。

另查明，2009年11月13日，被告金山环保局审批通过了原告某公司上报的《多规格环保型淤泥烧结多孔砖技术改造项目环境影响报告表》，2012年12月5日前述技术改造项目通过被告金山环保局竣工验收。同时，2015年以来，原告某公司被群众投诉数十起，反映该公司排放刺激性臭气等环境问题。2015年9月9日，因原告某公司同年7月20日厂界两采样点臭气浓度最大测定值超标，被告金山环保局对该公司作出金环保改字[2015]第479号《责令改正通知书》，并于同年9月18日作出第2020150479号《行政处罚决定书》，决定对原告某公司罚款35,000元。

本院认为，根据《环境保护法》第十条第一款的规定，被告作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，具有对所在行政区域环境保护工作实施监管管理的法定职责，有权对环境违法行为进行处理。被告接到群众投诉后，对原告生产场所进行检查，并由金山环境监测站对原告厂界四个点位进行了气体采样，在接到《监测报告》后，被告进行立案，经调查，作出责令改正通知并进行听证，后作出被诉行政处罚决定，执法程序并无不当。

本案的争议焦点在于：

1、被告根据《监测报告》认定原告排放臭气且浓度超标是否有误；

2、被告适用《大气污染防治法》对原告涉案行为进行处罚是否正确；

3、被诉行政处罚决定处罚幅度是否合理。

关于第一个争议焦点，本院认为，根据《大气污染防治法》第十八条的规定，企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。本案无证据可证实臭气来源于污泥，即使可能来源于污泥，原告作为排污单位，生产活动全程排放的污染气体均应符合国家标准的要求，既包括有组织排放，也包括泄露、无组织排放。生产原料的处置、管理属于生产环节之一，原告作为生产单位对此负有环境管理义务，因疏于管理导致厂界臭气浓度超标亦应承担相应责任。关于原告厂界执行何种恶臭污染物排放标准的问题，《恶臭污染物排放标准》将恶臭污染物厂界标准值分为三级，排入“GB3095”中一类区的执行一级标准，排入二类区的执行二级标准，排入三类区的执行三级标准。该标准中恶臭污染物厂界标准值是对无组织排放源的限值，其中二级标准又分为两类，第一类为“新扩改建”类，臭气浓度标准限值为20；第二类为“现有”类，臭气浓度标准限值为30。该标准同时规定，1994年6月1日起立项的新、扩、改建设项目及其建成后投产的企业执行二级、三级标准中相应的标准值。《恶臭污染物排放标准》于1994年1月15日实施，而“GB3095”所指代的《环境空气质量标准》已多次进行修订，最新修订的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）于2016年1月1日实施，其中调整了环境空气功能区分类，将三类区并入二类区，一类区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域，二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区。金山环境监测站结合原告厂区所在区域及原告已于2009年实施项目技术改造等情况将原告厂界臭气浓度标准认定为二级标准“新扩改建”类限值20，并无不当。

关于环境监测机构出具的《监测报告》是否明显有误的问题，金山环境监测站具有对臭气浓度进行检验检测的资质，其对监测对象厂界臭气浓度的采样、检测具有专业判断能力。《恶臭污染物排放标准》规定，排污单位排放的恶臭污染物，在排污单位边界上规定监测点的一次最大检测值必须小于或等于恶臭污染物厂界标准值。同时，该标准对于无组织排放源监测按连续排放源及间歇排放源的不同规定了不同采样频率：连续排放源相隔2小时采集一次，共采集4次，取其最大测定值；间歇排放源选择在气味最大时间内采样，样品采集次数不少于3次，取其最大测定值。由此可见，对大气污染物的排放测定应采取严格的方式和方法，即使在最大负荷生产和排放以及在最不利于污染物扩散稀释的条件下，排放监控值亦不应超过排放标准规定的限值。金山环境监测站根据现场情况，按照间歇排放源采样频率对原告厂界四个监测点位各采集三次样品进行检测，取其最大测定值，符合选择尽可能高的生产负荷及不利于污染物扩散稀释的条件进行检测的原则，未违反《恶臭污染物排放标准》的要求，本院予以尊重、认可。

因此，被告认定原告2016年8月17日厂界3＃监测点臭气浓度一次性最大值25超过规定排放限值20，事实清楚，证据确凿。

关于第二个争议焦点，原告认为厂界恶臭来源于生产用的污泥，污泥属于一般固体废物，其涉案行为应适用《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项及第二款的规定，不应适用罚款数额更高的《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定。前者规定，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款；后者规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。前者规制的是未采取防范措施造成工业固体废物污染环境的行为，后者规制的是超标排放大气污染物的行为；前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成，后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。

本案中，被告接到群众有关原告排放臭气的投诉后进行执法检查，检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况，《监测报告》显示臭气浓度超标，故适用《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定更为贴切和准确，且如前所述，本案并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固体废物，故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。

关于第三个争议焦点，在案证据及庭审情况证实，被告在确定罚款幅度时，综合考虑了原告违法行为对环境及社会的影响、违法次数、配合调查取证情况、整改情况以及原告企业性质等因素，决定罚款25万元，罚款数额亦在《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定的法定裁量幅度内，被诉行政处罚决定处罚幅度并无不当。

至于原告提及被告查处时其公司处于新旧股东交接期间，且其系资源综合再利用企业，受到行政处罚将无法享受税收优惠政策，进而影响企业发展经营，本院认为，是否处于新旧股东交接期间，处罚后是否影响税收优惠均非环境执法应考量因素，资源综合再利用企业亦非环境处罚豁免的理由，原告主张无法成立。

综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，原告诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告上海某建材开发有限公司的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由原告上海某建材开发有限公司负担(已缴纳)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。

二〇一七年三月二十七日